重大疫情下地方政府治理行为的适度与过度 | 专栏文章

编者按：近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！

宋维志，西南政法大学立法科学研究院助理研究员，法学理论专业博士研究生

自新型冠状病毒疫情爆发以来，中央和地方各级人民政府积极采取各类防控措施，积极抑制疫情扩散，取得了显著成效。防控疫情，一方面考验医疗救治水平、科学研究水平，另一方面，也切实考验各级政府的执政水平、治理水平。中共中央政治局常务委员会2月3日会议指出，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”。

为防控疫情，各地依据本地实际情况出台了各类措施。如疫情较为严重的武汉市，于1月23日起全面停运全市公共交通、关闭水陆空离汉通道；黄冈市2月1日起严格管控市区人员出行，“每户家庭每两天可指派1名家庭成员上街采购生活物资”。湖北省以外的其他省市，虽相较湖北疫情稍轻，但亦及时采取了各类措施保证辖区内人民生命健康安全。

数日以来，适度、及时、合理的防疫措施确实为阻断疫情进一步迅速扩散提供了有力帮助；但我们也同时观察到，部分地方政府采取了相较于辖区内实际疫情过于严厉的措施，似有“过度”之嫌。对于此类现象，应当如何看待地方政府的治理行为？本文试图以H市防疫工作为例，做一浅显分析。

H市位于安徽省中北部，依淮河而建，交通发达，素有“江南咽喉”之称。1月21日，H市政府召开常务会议，成立疫情防控应急指挥部。1月26日，H市确诊第1例输入性病例；至2月4日，确诊第8例。

无疑，H市疾病确诊人数呈上升态势。但H市确诊人数同全国、全省确诊人数总量相比（2月4日国家卫健委、安徽省卫健委通报确诊病例分别为20438例、466例），仍属于疫情较为轻微地区；同时，同H市345.6万常住人口数量相比，发病比例相对较低。

1月31日，H市发布通告，全市公交于2月1日起全面停运、出租车2月2日起单双号限行；2月4日，H市T区（H市主城区）发布通告，即日起全区范围内实行居民出行管控措施，“全区每户家庭每两天可指派1名相对固定的家庭成员出门采购生活物资”。对照图中确诊病例增长折线，可以明显发现，政府防范疫情措施随着确诊人数的增加不断升级。毫无疑问，H市政府对辖区内疫情防控工作极为重视，采取措施极为果断。但值得思考的是：政府采取的相关措施对于H市出现的疫情实际状况，是否确有必要？

以T区政府发布的《出行管控通告》为例。城市居民出行管控措施，最早见于湖北省黄冈市。2月1日，黄冈市确诊病例726例、死亡14例，且有数量巨大的疑似病例，防疫工作极其严峻。在此情形下，黄冈市出台《出行管控紧急通知》。2月2日，温州市发布通告，自2月1日至2月8日实行居民出行管控，同样是“每家每两天可派1人出门采购”。彼时，温州市确诊265例。如果说黄冈市实施出行管控是面对即将爆发的、可明确预见的疫情而采取的不得已措施，温州市是因流动人口数量较大采取短时出行控制，那么H市T区在辖区内疫情并非特别紧急情况下采取出行管控措施，多少让人无法完全理解（在H市确诊的8例中，T区0例，仅2例疑似病例）。

笔者就T区施行出行管控措施致电H市疫情防控热线（同时是“市长热线”），询问该行政行为所依据的上位法依据，接线人员仅告知“是市里开会决定的”。笔者查阅《中华人民共和国传染病防治法》，其中第四十二条规定：

传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：

（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；

（二）停工、停业、停课；

（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；

（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；

（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。

上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。

紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。

显然，根据《传染病防治法》，紧急措施只有在“必要时”方得采取，且其中“封闭可能造成传染病扩散的场所”并不是“居民出行管控”——一定程度上，后者的紧急程度、严厉程度，远远超出了前者的范围。由此自然产生的问题是：大范围地实施“出行管控”、要求公民严格限制活动范围，应当依照哪些法律法规使政府获得此种程度授权？若政府可以做出此种限制公民人身自由的行政行为，那么应当由哪一级人民政府做出？即使抛开行政行为合法性问题不谈，《传染病防治法》中规定采取“紧急措施”所要求的“必要时”，是否能得到满足？H市全市共8例确诊病例，T区确认0例——此种情形，既无法称之为“紧急”，也很难满足“必要”。

疫情紧急，大敌当前。面对这个“看不见的敌人”，出于谨慎、出于对辖区内人民群众生命健康安全负责之考量，采取严厉的防控措施，某种程度上亦是无可厚非。易言之，倘若事后确实有效防控了疫情，那么前期的诸类措施，都可以称之为“适度”。但无论是谨慎也好、负责也罢，无论采取何种措施，都必须时刻牢记“依法”这一底线。“治理”是在“全面依法治国”背景下展开的话语，离开了“法治”这一准绳，“治理”将失去根基；没有“依法”作为保障，无论如何争辩“为了百姓”都可能陷入“过度”的困境。

再以H市停运公共交通、T区管控居民出行为例。首先，H市采取的这两项措施，均以政府公告形式紧急发布，内容均为公民“应当如何”，对于做出行政行为所依据的法律法规或其他上位文件，却只字未提。防控疫情是紧急任务，也是客观事实；但“为做好疫情防控工作”无论如何也不能成为行政行为的合法依据，尤其是涉及公民基本权利的行为，必须明确其行为之合法性来源。“有法可依，有法必依”，“法”必须成为政府时刻遵照的行为准则。

其次，行政行为“合法”后，要同时考量是否“合理”，更要时刻考量“比例原则”。政府不仅应在做出行政行为前认真评估行为之效果、损益，更要在发布公告时向公民详细说明做出该决定的合理理由。人口三百余万的H市在确诊了6例病例后立即暂停全市所有公共交通、T区只有2例已被有效控制观察的疑似病例时就采取了严厉程度堪比黄冈市的出行管控措施——地方政府可能确实是希望把工作做在前面，但这种与实际疫情完全不相匹配的严厉措施，一定程度上只会无端加剧民众的恐慌情绪，更会对当地生产生活带来巨大冲击。不能凡是打喷嚏就送进ICU ，“为你好”不能成为一切行为的正当理由——实事求是、对症下药、稳定民心、保障社会运行才是在重大疫情、重大灾害中政府应该采取的姿态。

再次，紧急行政行为实施后，不能一“禁”了之，应当有后续补充措施。百姓要生活、社会要运转；禁了一条路，必须事先准备另一条路作为备选。在疫情影响下，国务院适当延长春节假期，全国大部分地区2月3日起恢复工作，H市亦然。笔者2月1日分别致电“疫情防控热线”、“市防疫办”，询问公交停运、出租限行后，市民出行、返工应如何解决，得到的回复却是“自己想办法”。停运公交容易，但简单地“禁”不能以市民无法出行作为代价；政府应当在各种情况下解决问题，而不是忽视问题、甚至制造问题。公交可以停，但人还是会有必要的出行需求，这是不容忽视的事实。“禁”之前不事先预留备选方案，只会在诸多困难面前再添一道阻碍。

在重大疫情前，政府慢作为、不作为，将会引起疫情大面积扩散，给国计民生带来重大损失；但另一方面，面对疫情，政府乱作为、不当作为，同样会给社会带来极大负面影响。消灭病毒，需要的是科学和技术，而不是口号和表态；防控疫情，应当依据实际情况，有的放矢、对症下药，积极采取各类合法、合理、有效的防控措施，而不是相互攀比竞赛、比谁的动作大动静响。把打喷嚏的人送进ICU确实能“有效”治理，但这种方式产生的社会恐慌感、紧张感以及消耗的社会成本，是无法简单用一句“为你好”能够抚平的。重大疫情下，地方政府更应当依法行政，为其所当为，为尽快解决疫情、恢复社会正常运行做出努力。

即日起，公共管理共同体平台面向全国同行征集关于本次事件的理论观点与学术分析。请发至邮箱[e-mail]，平台将积极推介优秀作品。

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